Γράφει η Νατάσα Στάμου

Δημοσιογράφος

Η δημόσια διαβούλευση ανάμεσα στους εκπροσώπους της δημόσιας διοίκησης και τις οργανώσεις της Κοινωνίας των Πολιτών στην Ελλάδα βρίσκεται κατ’ ουσίαν ακόμα στα σπάργανα. Αξιοποιήθηκε ως εργαλείο καλής νομοθέτησης σποραδικά, με αμφίβολα όμως αποτελέσματα. Ποικίλοι είναι άλλωστε, οι θεσμικοί, πολιτισμικοί και τεχνολογικοί παράγοντες που επηρεάζουν σήμερα την ανάπτυξη και διεξαγωγή των διαβουλευτικών διαδικασιών αλλά και τις προθέσεις των συμμετεχόντων. Οι πρόσφατες ωστόσο, πρωτοβουλίες σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο για την καθιέρωση και θεσμοθέτηση μηχανισμών διαβούλευσης αν και είναι αξιοσημείωτες, φανερώνουν ότι μένουν πολλά ακόμα βήματα να υλοποιηθούν.

Οι Οργανώσεις της Κοινωνίας των Πολιτών καλούνται να αναπτυχθούν και να δραστηριοποιηθούν σε ένα περίπλοκο και πολλές φορές ασταθές οικονομικό, πολιτικό και κοινωνικό περιβάλλον. Οι συνεχείς αλλαγές ως προς τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, τον προσδιορισμό και την ιεράρχηση των προτεραιοτήτων και τέλος το σχεδιασμό και την υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών διαμορφώνουν ένα πολυσύνθετο καμβά εντός του οποίου οφείλουν να αντεπεξέλθουν στην αποστολή τους αλλά συνάμα και να αναδείξουν τα συγκριτικά τους πλεονεκτήματα.

Ενώ η δυναμική των μη κυβερνητικών οργανώσεων (ΜΚΟ) είναι σχεδόν εκρηκτική, η δυναμική της διαβούλευσης με τους φορείς της δημόσιας διοίκησης είναι μάλλον υποτονική. Ο διάλογος ανάμεσά τους υπήρξε πάντοτε όπου, όταν και όπως έγινε, αποσπασματικός, περιστασιακός και ασφαλώς ανεπαρκώς θεσμοθετημένος. Συνιστά δε περισσότερο μια επιβεβλημένη ενέργεια παρά μια αυτόβουλη διαδικασία που επιχειρεί να αντιμετωπίσει ένα θέμα εξ αρχής και με συστηματικό τρόπο.

Ποιοι παράγοντες επηρεάζουν τη διαβούλευση ;

Ο βαθμός συνεργατικής συμπεριφοράς μεταξύ κράτους και ΜΚΟ καθορίζεται από μια σειρά παραγόντων, όπως ο βαθμός δημοκρατικότητας της χώρας, η γραφειοκρατία, η ύπαρξη ή μη δικτύου πελατειακών σχέσεων, η δύναμη των ΜΜΕ, ο βαθμός συγκεντρωτισμού του τομέα δημόσιας διοίκησης, ο περιορισμός στην ελεύθερη πρόσβαση στην πληροφορία κ.λπ..

Επίσης, η υιοθέτηση από τις ΜΚΟ των ανταγωνιστικών προτύπων της αγοράς σε συνδυασμό με την άρνηση πολλές φορές της σύμπραξης οργανώσεων με κοινούς σκοπούς και αξίες αλλά και της ανυπαρξίας ομοφωνίας ως προς τον τρόπο που θα πρέπει να οργανωθεί η διαβούλευση μεταξύ του τρίτου τομέα και της διοίκησης οδηγεί τις ίδιες τις οργανώσεις σε αδιέξοδο.

Η ύπαρξη καναλιών επικοινωνίας ανάμεσα σε μέλη ΜΚΟ και συγκεκριμένα πρόσωπα της δημόσιας διοίκησης διασφαλίζει ευκολότερη πρόσβαση σε εκπροσώπους της εξουσίας ενώ η οικονομική εξάρτηση από τυχόν επιχορηγήσεις δεν επιτρέπει πάντοτε την ελεύθερη διατύπωση απόψεων και θέσεων.

Επιπροσθέτως, στην Ελλάδα απουσιάζει κατά βάση αυτό που συνοπτικά θα περιγράφαμε ως «διαβουλευτική κουλτούρα». Κατάλοιπο μιας παλιότερης νοοτροπίας που θέλει τις αποφάσεις να λαμβάνονται με αυταρχικό τρόπο και να επιβάλλονται άνωθεν, στοιχειώνει μέχρι σήμερα τις σχέσεις κράτους – οργανώσεων των πολιτών. Το τοπίο γίνεται ακόμα πιο ζοφερό αν αναλογιστεί κανείς ότι στην πλειονότητα των περιπτώσεων καμία από τις δύο πλευρές δεν επιδεικνύει ειλικρινή διάθεση να ακούσει και να συζητήσει θέσεις και προτάσεις, παρά μόνο ενδιαφέρεται να καταθέσει (και τελικώς να επιβάλλει) τις δικές της απόψεις.

Ένας επιπλέον παράγοντας που επηρεάζει καταλυτικά τα τελευταία χρόνια τις συνθήκες διαβούλευσης είναι ο τεχνολογικός. Η αλματώδης χρήση των τεχνολογιών πληροφόρησης και επικοινωνίας και η συνεχώς διευρυνόμενη πρόσβαση στο διαδίκτυο δίνουν τη δυνατότητα ευκολότερης διαχείρισης και επεξεργασίας ενός τεράστιου όγκου πληροφορίας και συνάμα παρέχουν πρόσβαση σε τεχνικά και επιστημονικά δεδομένα, γνώστης και κοινωνός των οποίων γινόταν μέχρι πρόσφατα μόνο το κράτος.

Προϋποθέσεις ανάπτυξης διαβούλευσης

Οι ΜΚΟ διαδραματίζουν σήμερα διπλό ρόλο: αφενός παρεμβαίνουν, συμπληρώνουν ή καλύπτουν τυχόν κρατικές ανεπάρκειες και κενά και αφετέρου με συνειδητό τρόπο προωθούν την εμβάθυνση της δημοκρατικής διαδικασίας.

Το μοντέλο σύμφωνα με το οποίο οι δημόσιοι φορείς νομιμοποιούνται να λαμβάνουν μόνοι τους αποφάσεις χωρίς να προσφεύγουν στις διαδικασίες ενός συστηματικού και ευρύτερου διάλογου, θεωρείται πλέον ξεπερασμένο (ενώ συνιστά μία ακόμα αιτία απαξίωσης του τρόπου με τον οποίο λειτούργησε το πολιτικό σύστημα επί δεκαετίες).

Βασική προϋπόθεση για την ανάπτυξη μίας ουσιαστικής συνεργασίας ΜΚΟ και κράτους είναι η εγκατάλειψη του παραδοσιακού ρόλου του δεύτερου με την ταυτόχρονη αναγνώριση του ως βασικού εταίρου, συνδιαμορφωτή και συνδιαχειριστή του δημόσιου συμφέροντος σε συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα και τις ΜΚΟ, αλλά και μια διαφορετική προσέγγιση του ζητήματος από τις οργανώσεις.

Πιο συγκεκριμένα, για τις ΜΚΟ απαιτείται η εγκατάλειψη «ανταγωνιστικών» συμπεριφορών και προτύπων και η σταδιακή μετάβαση σε ένα μοντέλο συμπραττουσών δυνάμεων που συντονισμένα και σχεδιασμένα διεκδικεί τη συμμετοχή στη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Τα πρώτα ουσιαστικά βήματα

Η χρήση του θεσμού της διαβούλευσης στη χώρα μας ήταν μέχρι σήμερα σποραδική, καθώς έχει επιλεκτικά οργανωθεί από ορισμένους φορείς (κυρίως από μη συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές) και με την πρόσκληση συμμετοχής να απευθύνεται – συχνά κατ’ αυθαίρετη επιλογή – σε ένα περιορισμένο αριθμό ευρέως γνωστών οργανώσεων.

Η εισαγωγή διαβουλευτικών διαδικασιών προβλέπεται σε τοπικό επίπεδο μέσω του Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ν.3463/2006) καθώς και του πρόσφατου νόμου για τη διοικητική αρχιτεκτονική της χώρας (Ν.3852/2010), ενώ μόλις πριν δυο χρόνια παρουσιάστηκαν εξαιρετικά σημαντικές πρωτοβουλίες στο πεδίο της ανοιχτής διακυβέρνησης με στόχο την ενίσχυση της διαφάνειας, της λογοδοσίας και του βαθμού εμπλοκής των πολιτών σε όλα τα επίπεδα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης.

Η εφαρμογή ωστόσο, των προγραμμάτων «Ανοικτή Διακυβέρνηση» και «Διαύγεια» συνιστά ένα ένα αξιοσημείωτο εγχείρημα καθώς επέτρεψε την κατάθεση απόψεων και προτάσεων και τον έλεγχο των πράξεων της δημόσιας διοίκησης από την Κοινωνία των Πολιτών.

Το γεγονός αυτό δεν σημαίνει απαραιτήτως ότι ελήφθησαν πάντοτε υπόψη των διοικούντων τα κατατεθειμένα σχόλια, ούτε αντιστοίχως, ότι Οργανώσεις και πολίτες ανταποκρίθηκαν με προθυμία και κυρίως με επάρκεια (στηριζόμενοι στην εμπειρία ή την κατάρτισή τους) στην προσπάθεια αυτή.

Το πρόγραμμα « Δι@ύγεια»

Το Πρόγραμμα Δι@ύγεια συνδυάζει τόσο το θεσμικό πλαίσιο (Ν. 3861/2010) όσο και τα τεχνικά μέσα για την εισαγωγή της υποχρέωσης ανάρτησης όλων των κυβερνητικών αποφάσεων στο διαδίκτυο, από τον Οκτώβριο του 2010. Μέσα από μία καινοτόμο στρατηγική οι πολίτες και οι ενώσεις τους αποκτούν πρόσβαση στη δημόσια πληροφορία με σχετική ευκολία. Παρά το γεγονός ότι το υπάρχον λογισμικό του προγράμματος δεν προσφέρει εξειδικευμένες υπηρεσίες αναζήτησης και παραμετροποίησης με αποτέλεσμα πολλές φορές ο χρήστης να τελεί εν συγχύσει και να εγκαταλείπει την προσπάθεια, ουδείς μπορεί να αρνηθεί ότι υπήρξε ουσιαστικό βήμα προς την κατάκτηση της συμμετοχής στο δημόσιο διάλογο με ίσους όρους. Ως γνωστόν, η προσέλευση για διαβούλευση με ελλιπείς γνώσεις ή αποκρυπτόμενες πληροφορίες δίνει εξ’ αρχής πλεονέκτημα στον ένα από τους δύο συμμετέχοντες.

Το πρόγραμμα «Ανοιχτή Διακυβέρνηση»

Ένα χρόνο νωρίτερα (Οκτώβριος 2009), εγκαινιάστηκε η λειτουργία της δικτυακής πλατφόρμας ηλεκτρονικής διαβούλευσης opengov.gr, στην οποία οι πολίτες, φορείς, ΜΚΟ καταθέτουν τις απόψεις, γνώμες και προτάσεις τους σχετικά με ζητήματα πολιτικών δράσεων ή νομοσχεδίων και καθίστανται μέτοχοι με αυτόν τον τρόπο των δημοσίων πολιτικών.

Η δημιουργία της αποτέλεσε πρωτοποριακή πρωτοβουλία για τα ελληνικά δεδομένα καθώς για πρώτη φορά, προσφέρθηκε μια δημόσια ηλεκτρονική υπηρεσία πολιτικής συμμετοχής, η οποία επιτρέπει στους πολίτες να ενεργοποιούνται σε διαβουλευτικές διαδικασίες. Η αποτίμηση των πρώτων χρόνων λειτουργίας της πλατφόρμας ωστόσο, αποδεικνύει ότι χρειάζονται ακόμα πολλά βήματα ώστε αυτή η μεταρρυθμιστική προσπάθεια να αφομοιωθεί από την ελληνική κοινωνία και να εναρμονιστεί με τις διεθνείς πρακτικές.

Το ψηφιακό χάσμα, η έλλειψη εξειδικευμένων γνώσεων εκ μέρους των πολιτών για επιμέρους νομοσχέδια ή πολιτικές δράσεις, που αναρτώνται προς διαβούλευση αλλά κυρίως η διάχυτη αίσθηση ότι υιοθετείται «προσχηματικά» για τον εκδημοκρατισμό των διαδικασιών αποτελούν ανασταλτικούς παράγοντες για την επιτυχή καθιέρωσή του.

Επίσης, το γεγονός ότι η διαβούλευση είναι προς το παρόν περιορισμένη σε συγκεκριμένο εύρος νομοθετικών πράξεων, δεν είναι δεσμευτική και δεν περιέχει κάποιο στοιχείο λογοδοσίας ή τεκμηρίωσης αναφορικά με την μη υιοθέτηση προτάσεων των συμμετεχόντων στη διαβούλευση αποθαρρύνει επί της ουσίας τη συμμετοχή σε αυτήν.

Η απουσία δε συγκεκριμένης μεθοδολογίας επεξεργασίας των σχολίων και επαρκούς τεκμηρίωσης (με συγκεκριμένα κριτήρια και διαδικασίες) των στοιχείων που ελήφθησαν τελικά υπόψη από τους φορείς της δημόσιας διοίκησης και οδήγησαν για παράδειγμα στην αλλαγή ορισμένων άρθρων κάποιου νομοσχεδίου ενισχύει την αρνητική εικόνα των πολιτών για το συγκεκριμένο εγχείρημα.

Ορισμένα από τα κενά αυτά πάντως, προτίθεται να καλύψει η ελληνική κυβέρνηση, σύμφωνα τουλάχιστον με το «Ελληνικό Σχέδιο Δράσης – Πρωτοβουλία Συνεργασίας για την ανοιχτή Διακυβέρνηση» που εκπονήθηκε τον Απρίλιο του 2012.

Τα επόμενα βήματα 

Πιθανότατα ωστόσο, θα υποχρεωθεί στο άμεσο μέλλον να τα καλύψει και μάλιστα με θεσμικό τρόπο καθώς δείχνουν οι εξελίξεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Σύμφωνα με πρόσφατη ανακοίνωση της  Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα ενισχύσει τις προσπάθειές της για την παρακολούθηση των νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων καθώς και των επιχειρησιακών ζητημάτων που μπορεί να θίγουν τις οργανώσεις της Κοινωνίας των Πολιτών, προκειμένου να προωθήσει πρόσφορο περιβάλλον για την ανάπτυξή τους.

Η Ένωση πιστεύει στην αξία της συμμετοχής των οργανώσεων στις εθνικές πολιτικές και έχει αναλάβει την υποχρέωση να την προωθήσει θέτοντας στο επίκεντρο των δεσμεύσεών της τη συμμετοχή τους ως εταίρων στην εποπτεία των δημοσίων φορέων και κυρίως στον διάλογο μαζί τους. Προς αυτή δε την κατεύθυνση πρόκειται να ενσωματώσει μια εντονότερα στρατηγική συνεργασία με τις ΜΚΟ σε όλους τους τομείς, τα μέσα και τα προγράμματα.

Το ζήτημα της διαβούλευσης βεβαίως αναδεικνύεται και συζητείται εντόνως τα τελευταία χρόνια στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Ενδεικτική είναι και η εισαγωγή στο Σύνταγμα της Ευρώπης (που δεν ίσχυσε ποτέ λόγω της μη κύρωσής του από όλα τα κράτη-μέλη) διατάξεων που προβλέπουν τις διαβουλεύσεις με την Κοινωνία των Πολιτών, τη διαφάνεια και το άνοιγμα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων ή της πρόσβασης στα έγγραφα. Παρά ταύτα, αν και η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει θέσει υψηλά στην ατζέντα την αύξηση της συμμετοχής των ΜΚΟ στη διαμόρφωση πολιτικής δεν ασκεί ασφυκτική πίεση στα κράτη μέλη προς αυτήν την κατεύθυνση, με αποτέλεσμα σε πολλές χώρες να αντιμετωπίζεται η κοινωνική διαβούλευση ως ένα επιπλέον διαθέσιμο εργαλείο καλής νομοθέτησης και όχι ως επιβεβλημένη διαδικασία, ως συστατικό τμήμα της διαδικασίας σχεδιασμού πολιτικής.

Συμπεράσματα – Προτάσεις

Η δημιουργία κατάλληλου θεσμικού πλαισίου με σαφείς όρους και κανόνες διεξαγωγής της διαβούλευσης αποτελεί σημερινή ανάγκη που αναγνωρίζουν σχεδόν ομόφωνα οι ΜΚΟ. Παράλληλα επιδιώκεται η κατοχύρωση και σταδιακή ενίσχυση του συμβουλευτικού ρόλου τους στην εκπόνηση αναπτυξιακών προγραμμάτων, στις νομοθετικές παρεμβάσεις αλλά και στη άσκηση συγκεκριμένων έργων κοινωνικού, εκπαιδευτικού ή πολιτιστικού περιεχομένου.

Η ανάπτυξη διαδικασιών σταθερής συνεργασίας με τα Υπουργεία, τις Κοινοβουλευτικές Επιτροπές και κυρίως τους οργανισμούς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι βέβαιο ότι μόνο θετικά αποτελέσματα μπορεί να φέρει για την προστασία θεμελιωδών δικαιωμάτων του πολίτη. Απαραίτητη προϋπόθεση ωστόσο, είναι η επίδειξη συνέπειας και συνεργατικότητας από πλευράς δημόσιας διοίκησης και επαγγελματισμού και υπευθυνότητας από την πλευρά των οργανώσεων.Παρά ταύτα, η αποδοχή της αναγκαιότητας της διαβούλευσης ή ακόμα και η διεξαγωγή της δεν είναι αρκετή. Χρειάζεται να αναπτυχθούν οι μηχανισμοί διεξαγωγής, παρακολούθησης, αξιολόγησης και τελικά αποτίμησης της διαβούλευσης.Η τυποποίηση της διαδικασίας, ο σαφής ορισμός χρονοδιαγραμμάτων και κανόνων (π.χ. απλοποίηση χρησιμοποιούμενης γλώσσας και ορολογίας, περιορισμός αριθμού των λέξεων στην σχολίων), η πρόβλεψη εναλλακτικών τρόπων συμμετοχής (π.χ. e-mail), η ποιοτική και ποσοτική ανάλυση των απαντήσεων και απόψεων που τέθηκαν από τους πολίτες ή τις ΜΚΟ και οι εκτιμήσεις κόστους και οφέλους των προτεινόμενων κάθε φορά πολιτικών επιλογών, είναι μερικές μόνο από τις κατευθύνσεις στις οποίες πρέπει να κινηθεί η Πολιτεία αντλώντας παραδείγματα από άλλες χώρες της Ευρώπης (π.χ. Αγγλία) αλλά και οι ΜΚΟ καταθέτοντας σχετικές προτάσεις.

Προώθηση από ΑΜΚΕ ΕΡΥΜΑΝΘΟΣ

Ιδρυτικό μέλος Πανελλήνιου Παρατηρητηρίου

Οργανώσεων Κοινωνίας Πολιτών

email: Αυτή η διεύθυνση ηλεκτρονικού ταχυδρομείου προστατεύεται από κακόβουλη χρήση. Χρειάζεται να ενεργοποιήσετε την Javascript για να τη δείτε.

τηλ/fax:2108813760-61